Κυριακή 14 Απριλίου 2024

Ο πρ. υπηρεσιακός πρωθυπουργός, ε.τ πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Ι. Σαρμάς για τα μη κρατικά ΑΕΙ: Η ακαδημαϊκή ελευθερία, η ενωσιακή νομοθεσία και η λύση του ΣτΕ

“Η προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας κεντρικό ζητούμενο για το μέλλον της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στη χώρα μας”, αναφέρει ο κορυφαίος νομικός Ι. Σαρμάς, ο οποίος σε πρόσφατη ομιλία του (25/1) που παρουσιάζει αυτούσια το dikastiko.gr, αναλύει τα δεδομένα του ενωσιακού δικαίου, των συνταγματικών επιταγών και καταγράφει τα βήματα της δικαστικής διερεύνησης που θα ακολουθήσουν

NEWSROOM icon
NEWSROOM
Ο πρ. υπηρεσιακός πρωθυπουργός, ε.τ πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Ι. Σαρμάς για τα μη κρατικά ΑΕΙ: Η ακαδημαϊκή ελευθερία, η ενωσιακή νομοθεσία και η λύση του ΣτΕ eurokinissi

Βαρυσήμαντη παρέμβαση στο θέμα της ίδρυσης μη κρατικών παραρτημάτων ξένων ΑΕΙ στην Ελλάδα, μέσω του νομοσχεδίου του Υπουργείου Παιδείας, πραγματοποιεί ο πρ. υπηρεσιακός πρωθυπουργός, ε.τ πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Ι. Σαρμάς. Κατά τη διάρκεια κεντρικής ομιλίας στις 25/1/2024 στο επιμορφωτικό πρόγραμμα δικαστικών λειτουργών της πολιτικής δικαιοσύνης που οργάνωσε η Ένωση Δικαστών και Εισαγγελέων σε συνεργασία με το Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο, ο κορυφαίος δικαστής, κατέθεσε:

-μια υψηλού επιπέδου ανάλυση των επιταγών του συντάγματος (άρθρο 16) για τα ιδιωτικά ΑΕΙ, του ενωσιακού δικαίου και των πρόσφατων αποφάσεων (του 2020 και του 2023) του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, 

-μια φόρμουλα “συναινετικής λύσης” μεταξύ των δύο απόλυτων (θετικών ή αρνητικών) απόψεων , την οποία πιθανότατα μπορεί να αναζητήσει επί του θέματος το συμβούλιο Επικρατείας. 

Αν κάποιος επιχειρήσει να κωδικοποιήσει την βαρυσήμαντη ομιλία, θα ανέφερε την αποστροφή της εκτενούς ομιλίας πως έχει σημασία το νομοθέτημα να δίνει τη “δυνατότητα μόνο εγκατάστασης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων ως νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου. Αυτό πιθανόν θα διευκόλυνε την αποδοχή της νέας ρύθμισης από την πλειονότητα των δικαστών του Συμβουλίου της Επικρατείας, αν και είχε επιχειρηθεί κάτι ανάλογο στο παρελθόν και είχε αποκρουστεί. Όμως τώρα έχουμε και το ενωσιακό δίκαιο ρητώς εκπεφρασμένο, που πιέζει στην αποδοχή μίας τέτοιας λύσης’. 

Όπως και η σκέψη όπως στην – με βεβαιότητα- προσφυγή ενώπιον του ΣτΕ πως οι δικαστές θα επιλέξουν μια ενδιάμεση λύση, αν υπάρχει : “…σαν σε μια προσομοίωση απειροστικού λογισμού, μπορεί με βεβαιότητα να γίνει δεκτό ότι όσο λιγότερο πρόδηλη είναι η σύγκρουση τέτοιων ρυθμίσεων με ρητή ρύθμιση του Συντάγματος τόσο περισσότερο αυξάνονται οι πιθανότητες να περάσουν επιτυχώς οι ρυθμίσεις αυτές από τον έλεγχο συνταγματικότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας”, αναφέρει και προσθέτει πως η κατοχύρωση της συνταγματικής επιταγής περί ακαδημαϊκής ανεξαρτησίας είναι μια ακόμα δικλείδα προς αυτή την κατεύθυνση:

…Στα ιδιωτικά νομικά πρόσωπα, τα παραρτήματα των ξένων πανεπιστημίων, θα ενσωματώνεται έτσι, εντός αυτών, μία ειδική διοικητική διαδικασία αναγκαία για την προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας των καθηγητών τους, που λόγω της φύσης της θα είναι συγχρόνως ικανή και αρκετή να περιαγάγει αυτά κατά τούτο στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου ως διφυή νομικά πρόσωπα, δηλαδή και ως εν μέρει νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ικανοποιώντας την απαίτηση του ισχύοντος Συντάγματος να είναι τα ΑΕΙ της χώρας νπδδ”. 

Ολόκληρη η ομιλία του κ. Σαρμά, έχει ως εξής:

Εισαγωγή

Το θέμα σε πέντε διαδοχικές ενότητες:

Πρώτον, παρουσιάζεται μία πρόσφατη απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου που αντιμετωπίζει την πρόσβαση στην τριτοβάθμια εκπαίδευση ως ατομικό δικαίωμα του υποψηφίου.

Σαρμάς για μη κρατικά ΑΕΙ

EUROKINISSI

Δεύτερον, αναζητείται γιατί το ελληνικό Σύνταγμα απαιτεί η ακαδημαϊκή εκπαίδευση να παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.

Τρίτον, σχολιάζεται μία σχετικώς πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων είναι θεμελιώδες ενωσιακό δικαίωμα.

Τέταρτον, πιθανολογείται τη στάση του Συμβουλίου της Επικρατείας όταν κληθεί να αποφανθεί για τη συμβατότητα με το Σύνταγμα ενός νόμου που θα επιτρέπει την εγκατάσταση στη χώρα μας, υπό μορφή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων.

Και, πέμπτον, διερευνάται τί λύσεις προσφέρονται στον κοινό νομοθέτη, που θα προχωρήσει σε μία ρύθμιση ως η ανωτέρω, για να αποφύγει την αντισυνταγματικότητά της.

I

Σε μία πολύ πρόσφατη απόφασή του (16 Nοεμβρίου 2023, υπόθεση Djibuti και λοιποί κατά Λετονίας) το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου περιέλαβε τις ακόλουθες σκέψεις: 

«Σε μία δημοκρατική κοινωνία το δικαίωμα στην εκπαίδευση είναι απαραίτητο για την προαγωγή των δικαιωμάτων του ανθρώπου, και η παροχή της εκπαίδευσης παίζει ένα τόσο θεμελιώδη ρόλο ώστε να αποτελεί μία από τις πιο σημαντικές δημόσιες υπηρεσίες ενός σύγχρονου κράτους. Συγχρόνως η εκπαίδευση είναι μία δραστηριότητα περίπλοκη ως προς την οργάνωσή της και δαπανηρή για τη λειτουργία της καθώς οι πόροι που οι δημόσιες αρχές δύναται να της διαθέτουν είναι εξ ορισμού πεπερασμένοι. Το κράτος προκειμένου να ρυθμίσει την πρόσβαση στην εκπαίδευση οφείλει συνακόλουθα να βρει τη δέουσα ισορροπία μεταξύ, από τη μία μεριά, των εκπαιδευτικών αναγκών όσων υπάγονται στη δικαιοδοσία του, και, από την άλλη, των περιορισμένων δυνατοτήτων του προς κάλυψη των αναγκών αυτών.»

Με την απόφαση αυτή αναγνωρίζεται ως θεμελιώδες δικαίωμα του ατόμου το δικαίωμα πρόσβασης στην εκπαίδευση και συγχρόνως διακηρύσσεται ως αντίστοιχη θετική υποχρέωση του κράτους η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού, όμως εντός των πεπερασμένων δυνατοτήτων του κράτους. 

Στη Ελλάδα κάθε χρόνο δεκάδες χιλιάδες τελειόφοιτοι λυκείου συμμετέχουν στις λεγόμενες πανελλήνιες ή πανελλαδικές εξετάσεις διεκδικώντας μία θέση στη σχολή ανώτατης εκπαίδευσης που επιλέγουν. Στις πιο περιζήτητες από αυτές, τις ιατρικές και τις νομικές σχολές ή τις σχολές πληροφορικής, ο ανταγωνισμός είναι εντονότατος, οι βάσεις εισαγωγής εξαιρετικά υψηλές, η επιτυχία του υποψηφίου προσεγγίζει τα όρια του τυχαίου. Η διαφορά μεταξύ του τελευταίου εισαχθέντος φέτος σε ιατρική σχολή της χώρας με 18.300 μόρια και του πρώτου επιλαχόντος με την αμέσως επόμενη βαθμολογία είναι προδήλως ασήμαντη ως προς την συγκριτική αξία που καταδεικνύει μεταξύ των δύο υποψηφίων.

Το σύστημα της ελληνικής πολιτείας αποκλείει κατά ρητή συνταγματική επιταγή την ικανοποίηση των εκπαιδευτικών αναγκών υποψήφιων φοιτητών ως ο ανωτέρω με την παροχή ακαδημαϊκής εκπαίδευσης από ιδιωτικά πανεπιστήμια.

Όμως, υπό το πρίσμα των σκέψεων της απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου που παρετέθη, είναι πλέον θεμιτό να τεθεί το ερώτημα αν η απαγόρευση λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων την οποία θέσπισε το Σύνταγμα διαταράσσει τη δέουσα ισορροπία που απαιτεί η απόφαση. 

II

Δύο ερωτήματα τίθενται εδώ:

γιατί να ορίζεται από το Σύνταγμα ότι η ακαδημαϊκή εκπαίδευση παρέχεται από φορείς που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, και γιατί να παρέχεται αποκλειστικά από τέτοιους φορείς, με απαγόρευση δηλαδή λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων. 

Ευθύς εξαρχής πρέπει να απορριφθούν δύο επιχειρήματα που αντίστοιχα εξηγούν και στηρίζουν τη συνταγματική ρύθμιση, το ιστορικό και το πραγματολογικό.

Σύμφωνα με το ιστορικό επιχείρημα η ρύθμιση ανάγεται στην απριλιανή δικτατορία και εξηγείται από τις πολιτικές επιδιώξεις της.

Όμως, η ρύθμιση στεγάζεται πλέον σε ένα δημοκρατικό Σύνταγμα, και πρέπει κατά το γράμμα και το πνεύμα του να αναζητείται το νόημά της. Το να της αποδίδονται οι προθέσεις της δικτατορίας σημαίνει ότι αποδίδονται αντισυνταγματικές προθέσεις στον δημοκρατικό συνταγματικό νομοθέτη, κάτι αντιφατικό. Το να θεωρείται ότι ο συνταγματικός νομοθέτης πρόβλεψε να είναι τα ΑΕΙ νπδδ χωρίς λόγο είναι ισοδύναμο με το να του αποδίδεται παραλογισμός. Γι΄ αυτό επιβάλλεται να αναζητείται η δημοκρατική λογική της ρύθμισης.

Σύμφωνα με το πραγματολογικό επιχείρημα, η λειτουργία των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ως νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου εξασφαλίζει την ποιότητα των εκπαιδευτικών υπηρεσιών που παρέχουν, η δε λειτουργία ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, αν επιτρεπόταν, θα οδηγούσε στην υποβάθμιση της δημόσιας τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

Όμως, επί του επιχειρήματος αυτού, μία μυριάδα αντιρρήσεων μπορεί να εγερθεί. Στη συζήτηση που διεξάγεται επί του ζητήματος στη δημόσια σφαίρα, άλλοι στηρίζονται σε υποθετικές εξελίξεις των πραγμάτων και άλλοι υιοθετούν ιδεολογικές τοποθετήσεις. Δεν εντοπίζεται όμως σε ό,τι υποστηρίζεται εκατέρωθεν κάτι τόσο στέρεο που να μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμό ενός ατομικού δικαιώματος ως αυτού που καλοπροαίρετα θα μπορούσε να προβάλει ο εν λόγω αποκλεισθείς υποψήφιος και οι ως αυτόν, στη βάση της παρατεθείσας απόφασης του ΕΔΔΑ. 

Πώς εξηγείται λοιπόν η συνταγματική απαίτηση; 

Εξηγείται επαρκώς αν δοθεί η δέουσα έμφαση στη διάταξη της έκτης παραγράφου του άρθρου 16 του Συντάγματος.

Αυτή περιλαμβάνει, μεταξύ των άλλων, δύο καίριες διατάξεις. Η πρώτη, ότι οι καθηγητές των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί, και η δεύτερη, που εξειδικεύει την πρώτη, ότι οι καθηγητές των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων δεν μπορούν να παυθούν παρά μόνο με τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που ισχύουν για την παύση των δικαστικών λειτουργών, ύστερα μάλιστα από απόφαση συμβουλίου που αποτελείται κατά πλειοψηφία από ανώτατους δικαστικούς λειτουργούς.

Εξηγούν αυτά την υποχρεωτική συνταγματικά αναγωγή των ΑΕΙ σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου;

Ένα κρατικό νομικό πρόσωπο ανάγεται υποχρεωτικά σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου όταν, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, διαχειρίζεται δημόσια εξουσία, ήτοι εξουσία επιβολής μονομερώς υποχρεώσεων σε διοικουμένους. Οι δικηγορικοί σύλλογοι είναι υποχρεωτικώς νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, αν και σωματειακής προέλευσης, διότι σε αυτούς εγγράφονται υποχρεωτικά οι δικηγόροι της δικαιοδοσίας τους, και πληρώνουν σε αυτούς, υποχρεωτικά επίσης, εισφορές.

Το ίδιο και οι οργανισμοί της παροχικής διοίκησης, όπως είναι τα κοινωνικοασφαλιστικά ταμεία, όπου οι ασφαλισμένοι εγγράφονται σε αυτά υποχρεωτικώς, και καταβάλλουν, ομοίως υποχρεωτικώς, εισφορές.

Θα ήταν δυνατόν, αν δεν υπήρχε η διάταξη της παραγράφου 6 του άρθρου 16 του Συντάγματος να δεχθεί ότι τα ελληνικά ΑΕΙ μπορεί να είναι οργανωμένα και ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου καθώς δεν ασκούν δημοσία εξουσία υπό την ως άνω έννοια, και η όλη τους δραστηριότητα, εκπαιδευτική, πειθαρχική και παροχής πτυχίων, θα μπορούσε να στεγαστεί και σε φορέα ιδιωτικού δικαίου, έστω και διαχειριζόμενου μονοπώλιο. 

Όμως το Σύνταγμα τα θέλησε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς στελεχώνονται υποχρεωτικά από δημόσιους λειτουργούς με την ισχυρότατη οργανωτικού χαρακτήρα εγγύηση ανεξαρτησίας που προβλέφθηκε.

Κατά την ελληνική συνταγματική αντίληψη περί ακαδημαϊκής ελευθερίας λοιπόν ο καθηγητής ενός ΑΕΙ πρέπει να περιβάλλεται με τις ίδιες ουσιαστικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας ως οι δικαστικοί λειτουργοί.

Αυτό είναι το ίδιον της ακαδημαϊκής εκπαίδευσης, ο πυρήνας της ακαδημαϊκής ελευθερίας κατά το ελληνικό Σύνταγμα.

Έτσι, ο φορέας που κατοχυρώνει μία τέτοια οργανική θεσμική εγγύηση είναι κατά τον συνταγματικό νομοθέτη νομικώς αδιανόητο να είναι ιδιωτικός, υφ’ οιανδήποτε εκδοχή ιδιωτικός, άρα θα είναι υποχρεωτικά νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. 

III

Αν η ανάλυση ολοκληρωνόταν εδώ, θα εδίδετο, με όσα μόλις ανεφέρθησαν, μία πιθανόν πειστική εξήγηση στον αποκλεισθέντα υποψήφιο και στους ως αυτόν.

Όμως μία σημαντική εξέλιξη του ενωσιακού δικαίου εμποδίζει την ανάλυση να ολοκληρωθεί στο σημείο αυτό.

Με απόφαση της μείζονος σύνθεσής του (υπόθεση C-66/18, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020) το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης απέδωσε πλήρη νομική δεσμευτικότητα στο άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων είναι σεβαστή, και το Δικαστήριο διευκρίνισε, στην εν λόγω απόφασή του, ότι η ελευθερία του Χάρτη αφορά και την τριτοβάθμια, την πανεπιστημιακή εκπαίδευση όταν ιδιωτικός πανεπιστημιακός φορέας που ασκεί οικονομική δραστηριότητα επιθυμεί να εγκατασταθεί σε χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαφορετική από τη χώρα όπου εδρεύει. 

Χρειάζεται εδώ μία διευκρίνιση για να αποφευχθεί η σύγχυση που διαπιστώνεται ότι υπάρχει ως προς τις αρμοδιότητες της Ένωσης στον χώρο της εκπαίδευσης.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει πράγματι άμεσες αρμοδιότητες ρύθμισης θεμάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στα κράτη μέλη της. Δεν μπορεί να επιβάλει, με άλλα λόγια, ευθέως σε αυτά την ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων.

Όμως, ένας φορέας παροχής υπηρεσιών πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, έστω και μη κερδοσκοπικός, που πάντως εισπράττει δίδακτρα προς κάλυψη των εξόδων του, προστατεύεται από την ελευθερία εγκατάστασης, θεμελιώδη ελευθερία της εσωτερικής ενωσιακής αγοράς, όταν επιθυμεί να εγκατασταθεί σε κράτος μέλος. Στην περίπτωση αυτή το ενωσιακό δίκαιο που εφαρμόζεται με όχημα την ενωσιακή ελευθερία εγκατάστασης συμπεριλαμβάνει και το δικαίωμα που θεσπίζει ο Χάρτης με άρθρο του 14 παρ. 3.

Επομένως στην περίπτωση αυτή ο Χάρτης δεν εφαρμόζεται αυτοτελώς αλλά ως επακόλουθο της εφαρμογής του ενωσιακού κανόνα της ελευθερίας εγκατάστασης.

Έχει κρίνει δε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ότι, αν διαπιστωθεί εσφαλμένη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, η εσφαλμένη αυτή εφαρμογή εξισούται, κατά την έννοια του άρθρου 51 παρ. 1 του Χάρτη, με εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, και συνακόλουθα συνεπάγεται και την εφαρμογή του Χάρτη ως προς τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται σε αυτόν.

Είναι αρκετά πολύπλοκα όσα μόλις αναφέρθηκαν. Για αυτό όσοι επιθυμούν να δουν καλύτερα το θέμα πρέπει να προστρέξουν στην εκτενή απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης του 2020, ή και περαιτέρω στη μελέτη του γράφοντος που δημοσιεύθηκε το 2018 στο περιοδικό Δικαιώματα του Ανθρώπου.

Πάντως η υπόθεση που έδωσε αφορμή στην έκδοση της εν λόγω απόφασης αρκεί από μόνη της για να φωτίσει πλήρως το θέμα. 

Η υπόθεση αφορά (βλ Προτάσεις της Γενικής Εισαγγελέως Juliane Kokott) το λεγόμενο Ίδρυμα Σόρος. Το ίδρυμα είχε ιδρύσει ένα πανεπιστήμιο στη Νέα Υόρκη με σκοπό, το πανεπιστήμιο αυτό, να γίνει φυτώριο προοδευτικών ιθυνόντων για τις χώρες της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης. Η εγκατάστασή του στην Ουγγαρία εμποδίστηκε με ουγγρικό νομοθέτημα, που, μεταξύ των άλλων, επέβαλε σε τέτοιας μορφής οντότητες να έχουν κατάστημα στη χώρα της έδρας τους, εν προκειμένω δηλαδή στις Ηνωμένες Πολιτείες, όπου να παρέχουν και εκεί την πανεπιστημιακή εκπαίδευση που προετίθεντο να παράσχουν στη χώρα της δευτερογενούς εγκατάστασής τους, εν προκειμένου την Ουγγαρία. Κάτι τέτοιο, λειτουργία εκπαιδευτικών τμημάτων στις Ηνωμένες Πολιτείες, δεν συνέβαινε βεβαίως με το ειρημένο πανεπιστήμιο.

Μία σύμβαση (η GATS) μεταξύ του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου και της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρόβλεπε το αυτό κατά βάση καθεστώς ως προς την ελευθερία εγκατάστασης του εν λόγω πανεπιστημίου με το αντίστοιχο επιχείρησης που έχει την έδρα της σε χώρα της Ένωσης.

Σε αυτή λοιπόν την υπόθεση το Δικαστήριο έκρινε ότι παραβιάστηκε, μεταξύ των άλλων, και το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη, επειδή, με το επίδικο ουγγρικό νομοθέτημα, τέθηκαν προϋποθέσεις που παρεμπόδιζαν τη λειτουργία του πανεπιστημίου στην Ουγγαρία, προϋποθέσεις όμως που δεν αποδείχθηκε, έκρινε το Δικαστήριο, ότι δικαιολογούνταν υπό τη πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας.

Ισχύει το ίδιο και για την απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων πανεπιστημιακής εκπαίδευσης που θεσπίζεται στο ελληνικό Σύνταγμα; Κινδυνεύει δηλαδή η ελληνική έννομη τάξη να καταδικαστεί από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως εμπεριέχουσα ρύθμιση, έστω και συνταγματική, μη συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο;

IV

Η απάντηση είναι «βεβαίως και κινδυνεύει». Όταν το ελληνικό Σύνταγμα απαγορεύει κάτι που η Ένωση το έχει αναγάγει σε δικαίωμα, και δη θεμελιώδες, την ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων, η σύγκρουση φαίνεται πρόδηλη.

Συχνά όμως τα φαινόμενα απατούν.

Το ζήτημα που τίθεται πρέπει πλέον, χάριν συντομίας, να εξετασθεί από την πρακτική του σκοπιά: πώς θα εμφανιστεί δικονομικά στην ελληνική έννομη τάξη, και, εντός αυτού του πλαισίου, τί πιθανότητες έχει να ληφθεί η μία ή η άλλη απόφαση.

Το πιο πιθανό σενάριο λοιπόν είναι το εξής:

Nα ψηφιστεί ο νόμος που προετοιμάζει η Κυβέρνηση για την εγκατάσταση παραρτημάτων πανεπιστημίων του εξωτερικού στην Ελλάδα με τη μορφή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, μη κερδοσκοπικού μεν χαρακτήρα αλλά με δίδακτρα ανταποκρινόμενα στα έξοδά τους.

Αν υπάρχει και περιθώριο κέρδους είναι πάντως νομικώς αδιάφορο από την έποψη που ενδιαφέρει εδώ. 

Το ζήτημα της συνταγματικότητας του νόμου αυτού θα αχθεί ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Και θα αχθεί είτε με πρωτοβουλία του αρμόδιου Υπουργού, αν για την εκτέλεση του νόμου έχει προβλεφθεί προηγούμενη έκδοση προεδρικού διατάγματος, είτε με αίτηση ακυρώσεως κατά διοικητικής πράξης εκτέλεσης του νόμου, που πρέπει, με βάση την νομολογία του Δικαστηρίου, να θεωρείται βέβαιο ότι τέτοια πράξη θα εντοπισθεί.

Θα επιληφθεί βέβαια για ένα τόσο σημαντικό ζήτημα η Ολομέλεια του Δικαστηρίου, πολύ πιθανόν η πλήρης, 60 με 65 δικαστές.

Χάριν ευκολίας της ανάπτυξης, επιβάλλεται να ξεπεραστούν τα δικονομικά ζητήματα που μπορεί να τεθούν, ακόμη και το ενδεχόμενο προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ, αν το Συμβούλιο της Επικρατείας επιληφθεί δικαστικώς του θέματος.

Τι θα αποφανθεί επί της ουσία του ζητήματος το Δικαστήριο ή, άλλως, τι πιθανότητες έχει η Ολομέλεια να υιοθετήσει την μία ή την άλλη λύση από αυτές που προσφέρονται;

Πρέπει να θεωρείται βέβαιο ότι δεν θα σχηματιστεί πλειοψηφία υπέρ καμιάς εκ των δύο νοητών διαμετρικά αντίθετων ακραίων λύσεων. 

Κάποιοι πράγματι δικαστές θα υποστηρίξουν ότι το θέμα είναι πεντακάθαρο. Το Σύνταγμα της χώρας, που υπερισχύει του υπερεθνικού δικαίου, είναι σαφέστατο: ιδιωτικά ΑΕΙ στην Ελλάδα δεν επιτρέπονται. Ο νόμος που τα προέβλεψε είναι λοιπόν άνευ ετέρου αντισυνταγματικός και άρα ανεφάρμοστος.

Κάποιοι άλλοι θα προβάλουν την εκ διαμέτρου αντίθετη άποψη. Οι διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος δεν είναι πλέον συμβατές με το ενωσιακό δίκαιο όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης του 2020. Άρα, θα υποστηρίξουν, πρέπει, οι εν λόγω συνταγματικές ρυθμίσεις, να κηρυχθούν λόγω της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, ως ανενεργές, να εξεταστεί ο νέος νόμος χωρίς αυτές, και να κριθεί σύμφωνος προς το Σύνταγμα ως προς τις ρυθμίσεις του για την ίδρυση παραρτημάτων ιδιωτικών πανεπιστημίων στη χώρα μας.

Η διαλλακτική στάση του Συμβουλίου της Επικρατείας στην υπόθεση του βασικού μετόχου, αλλά και η γενναία αντίστασή του στις υποθέσεις ne bis in idem δεν δημιουργούν αμφιβολίες ότι το Δικαστήριο αυτό θα απορρίψει τις δύο πιο άνω ακραίες θέσεις.

Στην πλειονότητά τους οι δικαστές θα αναζητήσουν μια ενδιάμεση λύση, αν υπάρχει βέβαια. 

Είναι νοητές, είναι υποστηρίξιμες τέτοιες λύσεις;

Έχουν υποστηριχθεί τέτοιες λύσεις, και πρέπει και λόγω του υψηλού κύρους αυτών που τις υποστήριξαν να τις θεωρήσουμε εξ ορισμού σοβαρά υποστηρίξιμες.

Όμως, στο επίπεδο της εδώ προσέγγισης, της αναζήτησης δηλαδή πιθανοτήτων, δεν πρέπει να παραβλεφθεί το εξής: Το γράμμα του Συντάγματος είναι περισσότερο από σαφές. Απαγορεύει την ίδρυση ΑΕΙ από ιδιώτες και επιβάλλει να λειτουργούντα ΑΕΙ να είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Κανείς δικαστής λοιπόν δεν θα ακολουθήσει εύκολα μία ερμηνευτική εκδοχή που θα τον εμφάνιζε να αποδέχεται μία contra legem ερμηνεία.

Υπάρχει λύση;

Με απόλυτη βεβαιότητα δεν μπορεί κανείς να απαντήσει. Όμως, σαν σε μια προσομοίωση απειροστικού λογισμού, μπορεί με βεβαιότητα να γίνει δεκτό ότι όσο λιγότερο πρόδηλη είναι η σύγκρουση τέτοιων ρυθμίσεων με ρητή ρύθμιση του Συντάγματος τόσο περισσότερο αυξάνονται οι πιθανότητες να περάσουν επιτυχώς οι ρυθμίσεις αυτές από τον έλεγχο συνταγματικότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας. 

Αυτή την κατεύθυνση άλλωστε φαίνεται ότι έχει επιλέξει και η Κυβέρνηση να ακολουθήσει, αυτήν την κατεύθυνση ακολουθούν και οι έγκριτοι νομικοί που γνωμοδότησαν θετικά για το θέμα. 

Θα αποφευχθεί φαίνεται στον υπό προετοιμασία νόμο η καθιέρωση της καθολικής δυνατότητας ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων, και το νομοθέτημα θα περιορίσει το κανονιστικό του εύρος στη δυνατότητα μόνο εγκατάστασης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων ως νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου. 

Αυτό πιθανόν θα διευκόλυνε την αποδοχή της νέας ρύθμισης από την πλειονότητα των δικαστών του Συμβουλίου της Επικρατείας, αν και είχε επιχειρηθεί κάτι ανάλογο στο παρελθόν και είχε αποκρουστεί. Όμως τώρα έχουμε και το ενωσιακό δίκαιο ρητώς εκπεφρασμένο, που πιέζει στην αποδοχή μίας τέτοιας λύσης. 

V

Προς την ίδια κατεύθυνση, του περιορισμού δηλαδή του κινδύνου αντισυνταγματικότητας της ρύθμισης μέσω της εξάντλησης κάθε διαθέσιμου περιθωρίου, τρία πεδία κανονιστικών προσαρμογών θα μπορεί ακόμη να διερευνηθούν.

Κατά πρώτο λόγο, το τοπίο θα άλλαζε ριζικά αν η ρύθμιση έπαυε να εμφανίζεται ως στοχεύουσα την αναβάθμιση της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης ή την αποφυγή εξαγωγής συναλλάγματος στο εξωτερικό – κάτι που προκαλεί δικαιολογημένες οξείες πολιτικές αντιρρήσεις – και εντάσσονταν σε ένα σχέδιο πραγμάτωσης της θετικής υποχρέωσης του Κράτους να καλύψει, όπως το απαιτεί το ατομικό δικαίωμα πρόσβασης στην πανεπιστημιακή εκπαίδευση, τις εκπαιδευτικές ανάγκες των υποψηφίων επιλαχόντων φοιτητών στα δημόσια ΑΕΙ της χώρας.

Υπό την οπτική αυτή η δραστηριότητα στην Ελλάδα των παραρτημάτων αλλοδαπών σχολών θα εντάσσονταν σε ένα γενικότερο πρόγραμμα της Πολιτείας, και θα καθίσταντο έτσι αυτά φορείς μιας οιονεί δημόσιας υπηρεσίας, συμπληρωματικής της αντίστοιχης κρατικής. 

Το δεύτερο πεδίο κανονιστικών προσαρμογών προκύπτει από την αναντίρρητη σύγκλιση που καταγράφεται πλέον σαφώς μεταξύ της ενωσιακής έννομης τάξης και της ελληνικής ως προς την κορυφαία σημασία και στις δύο της ακαδημαϊκής ελευθερίας.

Δεν αναλύθηκε εδώ, αλλά ήλθε η ώρα να τονιστεί με ιδιαίτερη έμφαση. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφασή του στην οποία έγινε ήδη αναφορά τόνισε τη μέγιστη σημασία της ελεύθερης σκέψης των διδασκόντων στα πανεπιστήμια, εμπνεόμενο από την νομολογία του Δικαστηρίου του Στρασβούργου, και μάλιστα πηγαίνοντας και πέραν αυτής. 

Βέβαια, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν θεώρησ ως μοναδική εγγύηση ακαδημαϊκής ελευθερίας των καθηγητών στα πανεπιστήμια, αυτή που το ελληνικό Σύνταγμα θεωρεί ως αναγκαία.

Όμως, εξ αυτού δεν πρέπει να αντληθεί το συμπέρασμα ότι υφίσταται εδώ σύγκρουση των δύο εννόμων τάξεων. Και αυτό γιατί το άρθρο 53 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιέχει τη ρητή επιφύλαξη ότι καμία διάταξή του δεν θα ερμηνεύεται ως περιορίζουσα τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες που αναγνωρίζονται από τα Συντάγματα των κρατών μελών.

Και η απαίτηση του ελληνικού Συντάγματος για την κατοχύρωση της ακαδημαϊκής ελευθερίας των καθηγητών μέσω των εγγυήσεων του άρθρου 16 παρ. 6 είναι μία τέτοια περίπτωση, λόγω της υπερέχουσας εγγύησης προστασίας που διαλαμβάνει.

Τέλος, το τρίτο πεδίο κανονιστικών ρυθμίσεων που πρέπει να διερευνηθεί – βεβαίως χωρίς να απολέσει την ψυχή του το κυβερνητικό νομοθετικό σχέδιο – είναι αν μπορούν οι εγγυήσεις ακαδημαϊκής ανεξαρτησίας που απαιτεί το ελληνικό Σύνταγμα για τα δημόσια ελληνικά πανεπιστήμια να θεσπιστούν κατά ένα παρόμοιο τρόπο και για τα ιδιωτικά παραρτήματα που θα εγκατασταθούν στη χώρα μας. 

Είναι αναγκαίο υπό το ισχύον συνταγματικό καθεστώς, και είναι επίσης πολύ πιθανόν ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν θα αντετίθετο σε κάτι τέτοιο.

Αν τα παραρτήματα θέλουν να λέγονται πανεπιστήμια στη χώρα μας, αν θέλουν δηλαδή να παρέχουν αναγνωρισμένη από τη χώρα μας ακαδημαϊκή και όχι μόνο επαγγελματική παιδεία, τότε οφείλουν να συμμορφωθούν με την εθνική μας συνταγματική αντίληψη για την ακαδημαϊκή ελευθερία, αυτή των οργανικών εγγυήσεων ανεξαρτησίας όπως προβλέπονται στο άρθρο 16 παρ 6 του Συντάγματος.

Στα ιδιωτικά νομικά πρόσωπα, τα παραρτήματα των ξένων πανεπιστημίων, θα ενσωματώνεται έτσι, εντός αυτών, μία ειδική διοικητική διαδικασία αναγκαία για την προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας των καθηγητών τους, που λόγω της φύσης της θα είναι συγχρόνως ικανή και αρκετή να περιαγάγει αυτά κατά τούτο στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου ως διφυή νομικά πρόσωπα, δηλαδή και ως εν μέρει νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ικανοποιώντας την απαίτηση του ισχύοντος Συντάγματος να είναι τα ΑΕΙ της χώρας νπδδ. 

Eπίλογος

Στις Ολομέλειες των ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας αναζητούνται συχνά συναινετικές λύσεις σε υποθέσεις έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης στην κοινωνία, όπου συγχρόνως είναι επίσης εντόνως αμφισβητούμενες οι νομικές λύσεις που προσφέρονται.

Αν υπάρξει τέτοια υπόθεση στο Συμβούλιο της Επικρατείας σχετικώς με το εδώ συζητηθέν ζήτημα, θα έχει οπωσδήποτε αυτά τα χαρακτηριστικά. Γι’ αυτό είναι πολύ πιθανόν να αναζητηθεί μια τέτοια λύση.

Και μια τέτοια λύση θα ήταν, αν δεν δοθεί η πιο πάνω ιδιαίτερη έμφαση στον ακαδημαϊκό χαρακτήρα των υπό ίδρυση οντοτήτων, να γίνει προσφυγή σε σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία των υπό ψήφιση ρυθμίσεων, και να θεωρηθεί ότι οι νέες τριτοβάθμιες οντότητες έχουν μόνο επαγγελματικό και όχι ακαδημαϊκό χαρακτήρα, εν αναμονή βεβαίως της συνταγματικής αναθεώρησης που θα τους επιτρέψει να αποκτήσουν και τον χαρακτήρα αυτόν.

*Ιωάννης Σαρμάς

πρώην υπηρεσιακός Πρωθυπουργός,

επίτιμος Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου

*(Κεντρική ομιλία στις 25/1/2024 επί τη λήξει του επιμορφωτικού προγράμματος δικαστικών λειτουργών της πολιτικής δικαιοσύνης που οργάνωσε η Ένωση Δικαστών και Εισαγγελέων σε συνεργασία με το Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο)

Ακολουθήστε το dikastiko.gr στο Google News και δείτε πρώτοι όλες τις ειδήσεις

Διαβάστε όλες τις τελευταίες ειδήσεις από την Ελλάδα και τον Κόσμο στο dikastiko.gr

ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ

ΤΕΛΕΥΤΑΙΑ ΝΕΑ